《浙江省国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，深化基本公共服务一体化改革。舟山是我国第一个以群岛建制的地级市，公共服务供给长期承受成本较高与资源错配的双重压力。自2023年7月开展市域基本公共服务一体化改革以来，舟山逐步探索出一条以市域统筹破解空间约束的实践路径。

舟山市域基本公共服务一体化的创新实践

一是以规划统筹重构空间布局。舟山构建“1+4+N”基本公共服务体系，按照“强本岛、提四岛、延小岛、优全域”思路，形成“1”本岛提品质、“4”大岛优功能、“N”乡镇所在岛强统筹、“X”小岛保基本的总体布局。推动公共服务设施跟着人口走、跟着需求走。在此基础上实施新时代“小岛迁、大岛建”工程。一方面做强本岛及重点大岛的综合服务功能，打造区域性“市域公共服务副中心”，形成服务能级梯度，辐射带动周边小岛；另一方面对短期内仍需居住在小岛的居民，以巡回医疗船、流动服务车、远程诊疗等“固定+流动”方式把必要服务送上岛、送上门，确保“不落下任何一个人”。

二是以要素统筹打破行政壁垒。围绕钱、人、编跟随人口流动这一核心问题，舟山推行编制周转池制度，实施教师编制“市管县用”、医卫人才“县乡村一体化”管理，制定公共服务一体化转移支付资金市域统筹方案，实施“钱随人走”改革。同时以撤并转型盘活存量，新改扩建教育、医疗、养老等公共服务设施，撤并整合“小弱散”机构，盘活闲置房源，把有限资源集中投向人口集聚程度高的区域。依托“浙里办”平台推行民生事项全市域通办，让海岛群众办事不再受行政区划限制。

三是以服务统筹提升可及水平。教育领域，推进学校新改扩建以增加学位供给，稳妥撤并海岛小规模学校，推动海岛学生向本岛和四大岛集聚就学，让海岛孩子共享城乡一体的优质教育资源；同步盘活沉淀低效编制，跨县（区）调剂、交流调配教师，缓解小岛师资结构性短缺。托育领域，建立“幼儿园为主体、其他托育机构为补充”的供给机制，扩大公办和普惠托位供给，推动普惠性幼儿园覆盖面持续扩大。医疗领域，设置巡回诊疗点，组建市、县、乡三级巡回医疗队，把优质医疗资源送到海岛群众身边；“舟山群岛网络医院”提供远程医疗服务，推广医学人工智能辅助诊断应用；家庭医生实现“一地签约、全省共享”，让群众少跑腿、少花钱。养老领域，在全省率先建立以政策性长护险为主体的多层次长期护理保障体系，探索县域特困人员“一院供养”，整合提升供养机构、提高集中供养水平；建成覆盖城乡的老年助餐点位，助餐服务基本实现全域覆盖。

舟山市域基本公共服务一体化的改革成效与基本经验

改革的成效，既反映在指标改善上，也体现在群众感受中。舟山创新构建市域基本公共服务一体化实现率评估体系，设置“服务均衡”“要素统筹”两个维度共26项指标，以四个县（区）及两个功能区为评估单元，以差异系数衡量供给均衡程度。评估显示，全市总体实现率由2024年的78.2%提升至2025年的84.3%，其中“服务均衡”由77.8%升至84.2%，“要素统筹”由78.6%升至84.4%，实现率达100%的指标由9项增至14项。

据中国社会科学院大学与中共舟山市委党校《海岛共同富裕之路》课题组2025年7月针对舟山市各领域基本公共服务一体化改革措施进行的专项社会调查显示，“义务教育跨区域教共体建设”满意度达98.29%，“普惠托育服务”与“民生服务综合体”均达98.19%，“婚姻登记‘跨省通办’”达99.34%，群众满意度整体维持在较高水准。

归结起来，舟山的经验有三条。一是靠适度集中实现均衡，以新时代“小岛迁、大岛建”工程在集聚中守住服务底线；二是靠市域统筹破除壁垒，以编制、资金、标准的一体化安排替代属地分割；三是靠精准施策回应需求，把有限资源投向群众最迫切需要的领域。

舟山市域基本公共服务一体化的优化路径

一是空间适配与韧性治理并重。低生育率与深度老龄化叠加、青年人口持续流动，公共服务布局必须与之动态适配。设施布点要预留弹性，做到平急两用、平灾结合，在常态化服务之外具备应对台风等自然灾害和突发事件的转换能力。同时进一步打破资源的空间锁定，使教育、医疗、养老资源在岛际之间更顺畅地流动共享，把地理阻隔的刚性约束转化为灵活调配的弹性优势。

二是“公共性”与“发展性”并举。基本公共服务不只是财政负担，也可以成为产业升级和创新发展的内生力量。未来舟山可立足海洋经济根基，依托优质教育、医疗资源引才留才，通过普惠托育、养老服务降低家庭生活成本，推动公共服务从福利支出向发展性投资转变。下一步可把服务供给与海洋产业发展、人口集聚战略联动设计，使其既回应民生需求，也改善营商环境和要素配置效率。

三是技术有效与智能向善并进。数字技术正在改变公共服务供给方式与治理结构，运用不当可能偏离公共价值、忽视人文关怀。舟山在数字赋能方面已有较好基础，“5G+全息课堂”实现海岛学校全覆盖，医学人工智能辅助诊断在基层全域落地，检查检验结果实现跨区域互认共享。未来在继续提升技术效能的同时，还要注重算法善用，防止效率优先放大结构性不平等，在流程简化的同时保留必要的情感关怀，保障公民的自主选择权。对海岛老年群体，应在推进数字化的同时保留传统服务渠道，通过“数字助老”等方式弥合数字鸿沟，让技术进步的红利人人可感、人人共享。

四是供给公平与感知公平兼顾。服务供给趋向普惠均衡，并不会自动带来获得感的均等，不同群体在办事、就医、养老中的切身体验仍有落差。新时代“小岛迁、大岛建”工程中“一岛一专班”逐户听取意见、对迁居居民作出“三权不变”承诺等做法，回应的正是群众“有没有被平等对待”的切身感受。下一步可将“感知均衡”纳入公共服务评价体系，关注不同群体的体验差距，让公平既可量化核验，也可感可知。

舟山的实践表明，通过适度集中实现均衡、市域统筹破除壁垒、精准施策回应需求，海岛地区完全可以把空间劣势转化为治理特色，为同类特殊地理单元推进公共服务治理现代化提供更多可复制、可推广的经验。

作者单位：中共舟山市委党校

本文系2025年浙江省哲学社会科学规划“省市合作”课题（课题编号：25SSHZ168YB）