舟山作为我国首个以群岛建制的地级市，星罗棋布的岛屿给公共服务带来了天然挑战。基本公共服务均等化在特殊环境中遭遇“最后一海里”梗阻，传统县域统筹模式难以为继，亟须治理尺度与制度机制的创新突破。

2023年7月以来，舟山作为浙江省市域基本公共服务一体化省级试点，持续推进海岛公共服务改革。2024年底印发的《舟山市“1+4+N”基本公共服务体系规划（2024—2027年）》明确了重点领域任务。2025年2月，市八届人大五次会议通过相关决定，将改革要求上升为全市制度安排，围绕“优布局、提质量、守底线”推进规划、标准、设施、政策“四个一体化”，深化新时代“小岛迁、大岛建”工程。进入2026年，市政府工作报告又将此项改革列为重点任务，标志着舟山公共服务改革已从试点探索转入制度化深化和系统化推进阶段。

从县域分治到市域统筹一体化实现空间重构

针对海岛公共服务结构性困境，舟山突破县域壁垒，借“1+4+N”体系重塑治理空间，打造“一个主中心、四个副中心、多个节点”的空间架构。以本岛作为核心主中心，配置高端医疗、优质教育等功能；将岱山、泗礁、六横、衢山设为副中心，为周边岛屿赋能；乡镇节点岛及有人居住小岛配备基础服务，强化兜底支撑。此格局实现三重转变：一是从按行政区域配置资源转变为按人口分布优化配置；二是从各岛分散保障转变为全域统筹共享；三是从静态设施布局转变为动态服务跟随。同时调整渔农民迁居政策，建立公共服务权益随人口流动同步迁移的保障机制，为空间格局落地提供支撑。

空间重构以要素自由流动为核心，舟山聚焦教育、医疗等领域，以编制改革突破要素流动困境。教育领域实施教职工编制市管县用模式，调剂超配编制向人口流入地倾斜；医疗领域探索省编市用、市编省招代培模式，破除人才跨域流动障碍。编制跟着需求走、人才依照服务配的机制化解了县域编制固化难题，带动优质师资、医疗人才在全域范围优化调配。

空间重构与要素流动双重作用带动教育、医疗资源形成聚合效应。教育领域，舟山有序撤并偏远小岛小规模学校，截至2025年，在本岛新建、改扩建中小学18所，新增学位11787个，实现99%中小学生在大岛就读；同步推动公办高中与省内名校结对，补齐海岛高中教育短板。医疗领域，依托“山海”提升工程，舟山扩大与省级医院合作，2024年在省级专家帮扶下，嵊泗县人民医院新引入88项诊疗新技术，部分危重症患者出岛治疗历史宣告结束。固定机构加上流动服务组合模式精准填补岛际医疗服务缺口，推动海岛医疗从有医可看向有良医可看跨越。

要素重新组合与制度适应性改变的机制创新

市域统筹不仅是空间物理整合，更需重塑运行机制。舟山聚焦海岛治理特殊属性，促成人口向大岛聚合、服务随人跟进、要素随事调配的良性运行机制，构建公共服务可“自由携带”的制度模式。

首先，完善流动服务与多元供给机制。舟山立足海岛气候复杂、海上通道易阻断实际，打造“固定+流动”“线上+线下”多样化公共服务供给体系。医疗领域，常态化开展健康方舟巡回医疗，将优质资源输送到偏远小岛；打造海陆空一体化院前急救网络，优化站点布局，配备专业设备人员，缩短急救响应时间。2024年开辟长三角首条海岛低空物流试验航线，保障生命救援时效性。养老服务领域，撤销合并小岛薄弱养老机构，开展县域集中供养，提升专业化水平；上线“舟到养老”智慧平台，推动养老服务从“找服务”向“服务找人”转变。多渠道服务形成冗余备份，提升公共服务体系抵御风险能力。

其次，完善数字赋能精准匹配的机制。舟山借助数字改革攻克海岛服务精准度不足的难关。“舟到救”社会救助智能平台把民政、医保、卫健、残联等多部门的数据跟业务资源进行整合，把救助响应时间从按天计算缩减至1小时内；全省率先创建的数字托位地图上线浙里办，疏通一老一小服务的信息梗阻，便于群众迅速匹配托育资源。客货邮融合物流网络覆盖全市岛屿，实现海岛快件一日达且配送成本降低。这些数字化平台打通部门数据隔阂，建立需求与供给的实时对接机制，助力公共服务治理从碎片化过渡到一体化、从粗放向精准转变。

最终建立公共服务权益随人口流动同步迁移的保障机制。舟山不断充实渔农民集聚迁居政策体系，推动公共服务权益与居住空间同步迁移。就业领域，搭建海岛零工市场及无围墙创业园区，为迁居群众提供就近就业、灵活创业渠道；政务服务领域，全面推行全科窗口改革，实现一窗接件、集成服务、一次办妥。该机制打破户籍在公共服务资源配置上的刚性禁锢，基于人口流动优化要素配置，既降低人口流动成本，也激发劳动力市场活力，为市域公共服务一体化夯实制度基础。

价值意蕴与理论启示

舟山的实践证明，治理尺度的科学选择是破解空间碎片化的关键所在，市域作为连接县城和省域的治理层级，兼具资源统筹能力与基层回应能力，成为实现公共服务一体化的最优层级。舟山将治理单元由县级提升至市级，实现地理、行政、服务三重尺度跨越，引领公共服务从属地供给转向全域共享，切实增强了资源分配的效率。这一探索为我国如海岛、山区这类地理分散的地区提供了关键启示：加快公共服务一体化步伐，无须拘泥于既定的行政区域划分，应依照人口流动趋势与服务供给规律，实时调整治理单元，打破行政壁垒，实现资源的高效化配置。

面对海岛环境的复杂性与需求的多样性，舟山构建的多元公共服务供给体系展现出系统治理智慧。“固定+流动”与“线上+线下”相结合的多渠道设计，形成功能冗余备份模式，维持服务的连续性；“1+4+N”空间分布与要素模块化组合，实现资源灵活匹配需求变动，构筑起稳定灵活的服务生态；数字技术跟制度创新深度融合，打破部门壁垒，推动服务从计划分配向精准滴灌转变，展现了技术与制度互构的治理意义。

舟山的海岛公共服务改革自始至终坚守公平正义导向，编制改革、权益可携带等举措精准填补地理劣势引起的公共服务不公，与罗尔斯的最不利者利益最大化正义原则相契合，引领公共服务从人均投入划一的形式公平，朝着服务可触及均等的实质公平迈进。公共服务权益随人口流动同步迁移的保障机制建立起可携带性的福利体系，打破了福利跟户籍的强硬绑定，让公共服务成为助力人口流动的催化剂而非成为拦路虎。舟山的实践生动诠释了公共服务赋能共同富裕的丰富内涵：坚持普惠、基础、可及的三重发展逻辑，凭借全域统筹打破岛屿差距，实现公共服务全面覆盖；把重点放在教育、医疗等兜底领域，夯实民生保障根基；利用机制创新降低服务获取成本，增强服务可触及性。

总结舟山实践所积累的经验，可归纳成四点核心启示。一是坚持系统观念，依靠空间重构推动资源重组，打破碎片化困局；二是坚持问题导向，靠制度创新攻克体制壁垒，畅通要素流动渠道；三是强化技术赋能，运用数字改革降低服务成本，优化服务精准水平；四是坚持以人民为中心，把群众获得感幸福感当作检验改革成效的标尺，始终以群众的操心事烦心事着手，推进改革。从城海分割到全域一体，舟山借助治理创新打通公共服务“最后一海里”，成功将地理劣势转变为制度优势，为中国式现代化进程中破解区域发展不平衡问题、推动实现共同富裕贡献了海岛力量。

作者单位：浙江海洋大学

本文系浙江文化研究工程项目（24WH02ZD）研究成果