□耿相魁  韦芸

　　联合国环境规划署和我国国家海洋局都把海洋垃圾定义为：在海洋和海岸环境中被丢弃、倾倒或遗弃的持久性的人造的或经加工的固体物质，包括故意弃置于海洋和海滩的已使用过的物体，由河流、污水、暴风雨或大风直接携带入海的物体，恶劣天气条件下意外遗失的渔具、货物等，囊括了陆源垃圾和海源垃圾，并直接导致了海洋生态环境恶化和海洋生物多样性减少。因此，治理海洋垃圾污染的“海上环卫”越来越重要。舟山市以“打造舟山美丽海湾，建设现代海洋城市”为契机，出台了《舟山市建立海上环卫工作机制实施方案》，构建起了以源头垃圾管控为基础、以湾滩问题巡查和垃圾清运处置为重点的“海上环卫”工作机制，完善了部门联动、日常监管、长效保洁三大工作机制，为建立国家“海上环卫”机制提供了舟山样板。但从当前“海上环卫”实践来看，海洋垃圾治理制度仍待健全，涉海管控部门协同仍待加强，经费保障和运营效率仍待提高，保洁队伍数量质量仍待提升，“海洋云仓”应用效能仍需普及，陆上垃圾入海、海漂垃圾、湾滩垃圾、弃置渔具和“绿色垃圾”管控仍待强化。为此建议：

　　一、完善海洋垃圾治理政策支持体系

　　首先要有强制性政策支持。一方面，推动海洋垃圾治理地方立法。明确规定地方、企业和个人责任与义务，规范行政主管部门监督管理责任，严格违规行为制裁手段。另一方面，制定海洋垃圾污染风险管理条例。从源头严格规范塑料渔具及其他塑料制品的生产、销售和使用，并会同有关部门严控塑料垃圾产生与入海。再一方面，出台海洋垃圾分类回收规章制度。全面规定可回收物处理设施运营标准，合理布局海洋可回收垃圾处理设施，实现垃圾分类前端、中端、末端各环节有序衔接。

　　其次要强化激励性政策执行。一方面，创新污染者向治理者转变的奖励机制。通过财政补贴、税收优惠等手段，鼓励企业与渔民参与“海上环卫”，实现其海洋垃圾污染治理中作用的转变。另一方面，创新“积分制”“赋誉”等激励机制。通过以“积分换物”、荣誉表彰等多种形式，鼓励渔民带回海洋垃圾，并进行源头分类。再一方面，构建垃圾产业价值再分配体系。调动企业与个人参与积极性，将海岛低收入群体引入海洋垃圾分类减量体系，拓展增收渠道，实现生态共富。

　　再次要出台辅助性政策引导。一方面，用活“微”力量。做优新媒体传播，开通“海上环卫”公众号、视频号，打造海洋环境保护宣传新阵地。另一方面，提升海洋环境公共服务社会认可度。试行“海上环卫”政府部门与港口企业衔接“开放日”，为公众提供参观访问机会，加深公众对“海上环卫”的了解。再一方面，提高市民海洋环境保护意识。协同公益组织开展海洋保护行动，积极推动公众参与清洁湾滩、清洁港口等活动。

　　二、完善海洋垃圾治理法治实施体系

　　首先，以法治思维引领海洋垃圾治理。一方面，发挥法治规范引导功能。运用法治手段提升海洋垃圾治理规范化精细化程度，提升治理整体效能，推动依法治海在“海上环卫”的贯彻落实。另一方面，实现职责法定和权责明晰。用法律制度规范政府和相关部门职能职责，明晰其海洋垃圾治理的法定地位和法律责任。再一方面，普及推广海洋法治思想。以“世界海洋日”等节庆日、纪念日为契机，开展群众性普法宣传活动，有效促进法治建设与海洋保护融合发展。

　　其次，推动海洋垃圾治理立法。一方面，明确海洋垃圾治理的执法手段。以地方性法规形式规范海洋垃圾治理工作，通过制定专项立法或解释现有法律法规等方式，赋予政府及执法部门必要的行政处罚权和行政强制权，为“海上环卫”工作提供制度支持与保障。另一方面，推动海洋垃圾处理责任立法。根据垃圾产生与处理过程，落实涉海垃圾处理各主体责任，严肃问责，实现“责任跟人走”、有责必究，追责溯源。再一方面，推动海洋垃圾监管立法。严控陆源垃圾入海，依据相应法律法规，对恶意倾倒垃圾主体严肃惩处，加大打击违法倾倒垃圾行为力度，对开放海域实施重点监测。

　　再次，严格规范治理执法行为。一方面，杜绝多头管理、重复检查和越权执法。行政执法部门必须依法行使职权，不得妨碍渔民、企业正常生产经营活动。另一方面，严肃行政执法规定和执行。全面规范执法人员衣着标识、仪容仪表及行为用语，杜绝风纪不严整、语言不文明等问题。再一方面，坚决抵制不良现象。以零容忍态度查处滥用职权、以权谋私等腐败行为，着力打造公正文明、包容审慎的“海上环卫”行政执法环境。

　　三、完善海洋垃圾治理监督管控体系

　　首先，以“回头看”增强监督实效。一方面，完善监督考核机制。市、县（区）和管委会、镇（街道）和社区（村）层层落实网格分片包干，强化湾滩属地管理，建立湾（滩）垃圾发现、清理、收运长效机制和监督考评制度。另一方面，完善岸线巡查和日常核查监管的联合执法机制。对岸线随意堆放垃圾、向海洋违法倾倒垃圾等行为，按照制度规定予以严惩。再一方面，创新科技巡察把控机制。运用卫星遥感、无人机、视频监控和生态云等手段，及时掌握海漂垃圾动态，科学部署“海上环卫”力量。

　　其次，规范渔船岸上垃圾处置程序。一方面，建立健全渔船垃圾岸上处置制度。对其污染物、废弃物收集、转运、处置程序严格把控，严格规范渔船垃圾处置流程。另一方面，建立海陆协同处置机制。将渔船垃圾处置责任落实到船长，陆上环卫直接对接靠岸渔船，做好渔船垃圾上岸收集、分类处置、转运及资源化利用等工作，彻底杜绝渔船上岸垃圾可能产生的二次污染。再一方面，加强渔港日常保洁巡查。严禁渔船渔港停泊期间排放垃圾，保障港区水域清洁，鼓励媒体或网站公开曝光违规现象和违纪港口，强化全社会监督。

　　再次，打通各部门各层级数字平台。一方面，建立完备的“海上环卫”政务公开平台。将不同层级政府纳入其中，实现信息府际共享。另一方面，统筹建立部门合作机制。打破“海上环卫”部门信息壁垒，推动部门协同合作。再一方面，将民众纳入“海上环卫”综合治理体系。借助微信公众号、小程序等平台，打通信息收集的“最后一公里”，实现全方位数字化“共治共享”。

　　四、完善海洋垃圾治理经费保障体系

　　首先，增加设施及日常管理投入。一方面，增加污染物收集设备数量。增加渔船分类垃圾桶和港口垃圾回收设施，增设渔船油污水收集点位，切实为渔民投放垃圾提供便利。另一方面，健全垃圾收运处置体系经费保障机制。适当补贴偏远海岛垃圾清运，提高偏远海岛垃圾收集率和收运效率。再一方面，加大新型环卫设备购置和技术改造投入。增加巡查无人机数量，实现海漂垃圾全天候、全海域监控。

　　其次，提高管理队伍建设投入。一方面，提升成员管理能力。定期组织各类培训活动，经常开展地区间环卫经验交流，提升“三支队伍”（湾滩巡查队伍、海漂打捞队伍、清运处置队伍）工作水平。另一方面，完善绩效激励机制。根据绩效水平和贡献程度，给予不同层级的物质奖励和精神鼓励，提升管理人员工作积极性。再一方面，打造志愿服务支持机制。鼓励社会组织、高校组织培育相应知识技术的志愿者，为“海上环卫”发展提供可持续保障。

　　再次，足额安排设施设备改造投入。一方面，定期检查海上垃圾回收情况。在渔船上增设分类垃圾桶，方便渔民海上垃圾排放与分类，并定期检查，确保垃圾不随便入海。另一方面，帮助渔船提升改造垃圾处置设施。探索建立渔船垃圾处理设备改造补贴机制，降低改造成本，引导帮助渔民安装渔船生活污水处理装置和厨余垃圾粉碎装置，从根本上解决有害垃圾直接排放问题。再一方面，提高垃圾无害化处理效率和可再生利用水平。加强产学研合作，推进垃圾打捞船舶和潮间带滩涂垃圾机械化收集设备研发。

　　五、完善海洋垃圾治理源头减量体系

　　首先，创新海洋垃圾源头减量政策。一方面，鼓励渔民出海使用绿色生活方式。提倡出海作业使用环保生活用品，尽量不使用一次性塑料制品，以循环替代品代替塑料制品，从日常生活上减少塑料垃圾产生。另一方面，支持渔民进行作业工具等节能环保改造。通过补贴、低价置换等方式，激励渔民使用如太阳能电池、新型塑料浮球等环保生产用具，支持老旧渔船更新改造为节能环保安全新材料渔船，支持资源破坏强度大渔船更新改造为资源友好型捕捞渔船。

　　其次，创新海洋垃圾源头减量方法举措。一方面，完善海洋垃圾系统分类管理。全面推行海洋垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处置，健全海洋垃圾分类处置全过程严控体系，将有害、可回收和其他垃圾分离开来，尽可能减少焚烧和填埋的垃圾总量，通过源头分类促进减量。另一方面，想方设法提高海洋垃圾资源回收率。推进再生资源回收与海洋垃圾回收协同发展试点，既在收集环节充分考虑回收的便利性，又使可回收资源在进入清运环节前得到充分回收，通过提高资源回收率实现垃圾减量。再一方面，创新厨余垃圾处置程序。渔船配备专门厨余垃圾处理机器，经过加热、粉碎、发酵等工序，可将厨余垃圾变成饲料直排入海。

　　再次，创新海洋垃圾末端减量新路径。一方面，提高资源回收利用率。在海洋垃圾进入焚烧填埋环节之前，再次进行分拣和加工，将废旧物品分拣中心和加工处理基地与垃圾末端处理设施对接起来，减少浪费。另一方面，创新垃圾末端多样化处理方式。依托绿色转化财政专项激励政策，支持垃圾焚烧处理热电项目，创新飞灰金属分离提取技术，采取多种手段和方法，做好垃圾末端处理。再一方面，实现海底垃圾减容减量和资源化利用。推动置弃渔具高值回收，以成本价激励渔民带回废旧渔具，完善回收前端分类处理配套体系，鼓励塑料再生企业创新垃圾淬炼技术，将废旧渔具“变废为宝”，打造废弃渔具高值回收产业链。

　　作者单位：浙江海洋大学